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迎建党百年 | 论党的建设在国有企业内部控制中的地位和作用
编者按
今年是中国共产党成立100周年，在一百年的奋斗历程中，我们党团结带领人民开辟了伟大道路，建立了伟大功业，铸就了伟大精神，积累了宝贵经验，创造了中华民族发展史、人类社会进步史上令人刮目相看的奇迹。迪博在20年的发展中，从党的奋斗历程中汲取智慧和力量，传承红色基因，赓续精神血脉，锐意进取、矢志奋斗，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧。谨以此文献给中国共产党百年华诞。
摘要
国有企业是我国经济建设的主力军，在国民经济中占据重要地位。随着我国经济体制改革发展，国有企业面临的风险也更加复杂和多变。为有效管控风险，提升公司治理水平，国有企业党组织应当在国有企业内部治理、风险防控中发挥出其领导核心作用。本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党章党规、企业内部控制基本规范及配套指引，对党的领导和党建工作在公司治理，特别是内控环境等方面的规定和要求进行了梳理，同时，论证新时代党的建设在国有企业内部控制中的地位与作用，对于国有企业进一步将党的建设与内部控制有机结合具有重要意义。
国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，是我国经济建设的主力军，对国民经济的发展影响重大。随着市场经济体制改革的不断发展，国有企业面临的风险更加复杂和多变，企业通过健全和完善内部控制体系，加强党的建设与廉政风险防控机制建设，能够进一步提高企业的内部管理水平，实现国有资产保值增值，提升自身竞争力以及经营效率。
将党的建设融入到国有企业公司治理和生产经营中，是新时期的政治要求，是现代企业制度的中国创新，是中国特色现代企业制度建设的制度性安排，能够显著提高国有企业的内部控制和风险管理水平，对于促进国有企业改革与发展、发挥国有企业竞争优势，加快建设世界一流企业具有重要意义。
01 国有企业党的建设要求
2016年全国国有企业党的建设工作会议上， 习近平总书记提出了新形势下国有企业坚持党的领导、加强党的建设的总要求是：坚持党要管党、从严治党，坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行。
十九大党章修正案，进一步明确了国有企业党组织功能定位，为国有企业党组织开展工作、发挥作用提供了根本遵循。
2019年12月30日中共中央发布《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《条例》）对国有企业党组织工作作出全面规范，明确了国有企业党组织工作应当坚持把党的领导融入公司治理各环节、坚持党建工作与生产经营深度融合、坚持党管干部党管人才、突出党支部建设，巩固党执政的阶级基础等政治要求，是新时代加强国有企业党的建设的基本遵循。
2021年5月30日，中共中央办公厅印发了《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》（以下简称《意见》），明晰了中央企业党委（党组）讨论和决定重大事项的职责范围，规范党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项的要求和程序等制度性安排，保证企业内部控制有效运行。
坚持党的领导、加强党的建设，坚持把党的领导融入公司治理各环节、坚持和推动党建工作与企业生产经营深度融合，是我国国有企业的光荣传统和独特优势，也是建立中国特色现代企业制度的一个本质特征。
02 企业内部控制规范体系概述
公司治理与内部控制是当今世界企业发展永恒的主题，世界各国都在积极探索，做出应有的贡献。安然事件发生后，美国迅速制定萨班斯法案，英格兰、法国相继在企业内部控制程序做出了相应的制度安排。2008年财政部等五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》(以下简称《基本规范》)，2010年又联合发布了《企业内部控制配套指引》(以下简称《配套指引》)，公司治理作为内部控制的重要内容纳入基本规范及其配套指引。2012年在国资委的倡导下，国有企业逐步开始内控体系建设，推动全面提升国有企业经营管理水平和风险防范能力。
企业内控规范体系作为中国现代企业制度的重要组成部分，是完善企业公司治理的重要保证，是国有企业提升整体管理水平，提高风险管理能力的指导纲领和操作指南的内生需要，更是国有企业振兴民族经济、参与国际竞争、贯彻中央“走出去”的战略要求。更为重要的是，《基本规范》规定的目标、原则和各项要求，与全国国有企业党的建设工作会议强调的“要坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方针，推动国有企业深化改革、提高经营管理水平，加强国有资产监管，坚定不移把国有企业做强做优做大。”的精神实质和目标要求是高度统一的。
03 党的建设在国有企业内部控制中的地位和作用
习近平总书记指出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的十九大和党章强调坚持和加强党的全面领导，党的十九届四中全会提出健全党的全面领导制度，国有企业是党领导的国家治理体系的重要组成部分，理所当然要坚持党的领导。2019年11月29日，中共中央政治局在审议《条例》的会议上强调要从组织上、制度上、机制上确保国有企业党组织的领导地位，充分发挥企业党委（党组）把方向、管大局、保落实的领导作用。因此，按照党章党规和新时期党中央对国有企业的要求，国有企业党组织应居于公司治理和企业内部控制的领导地位，重点发挥领导核心和政治核心作用、服务生产经营作用、选人用人的领导和把关作用和战斗堡垒作用，为做强、做优、做大国用企业的提供组织保障。
按照党章党规、十九届四中、五中全会精神，按照全国国有企业党的建设工作会议精神、按照企业内部控制基本规范及配套指引来梳理，党的建设在国有企业内部控制建立和实施的作用主要有三个方面：领导作用、基础作用和保障作用。
（一）首要发挥的是领导作用
习总书记在全国国有企业党的建设工作会议中强调，要切实加强党对国有企业的全面领导，充分发挥企业党委（党组）把方向、管大局、保落实的领导作用。《党章》纳入“党是领导一切的”思想，并且规定国有企业党的基层组织的职责就是发挥领导作用。《条例》将“党是领导一切的”思想具体化，规定了国有企业党组织必须坚持和加强党的全面领导，为做强做优做大国有资本提供坚强政治和组织保证。《意见》立足于在完善公司治理中加强党的领导，明确了中央企业党委（党组）在决策、执行、监督等各环节的权责和工作方式。
党对国有企业的领导作用，从全国国有企业党的建设工作会议提出到党章党规方面的制度设计，到《意见》对中央企业的进一步安排，是全面落实习近平总书记关于坚持党对国有企业的领导必须一以贯之、建立现代企业制度必须一以贯之的重要指示的具体体现。持续释放出国有企业加强党的领导的强烈信号，国有企业在内控建设和实施中也必须一以贯之。
（二）起着决定性的基础作用
按照企业内部控制规范，内部环境是内部控制五要素中的基础要素，在企业内部控制建立与实施中发挥着基础性作用。与之相对应，《配套指引》将“内部环境”具体化为组织架构、发展战略、人力资源、社会责任和企业文化等5项指引，这五个方面的内容是构成企业的基本条件，对企业的经营与发展起着决定性、不可或缺的作用。按照党章党规，党的领导和党建工作在内部环境五个方面都进行了制度安排，同样在企业内部控制建立与实施中起着决定性的基础作用。
（1）组织架构
组织架构包括组织架构的设计和运行等控制内容，是内部控制的重中之重，居于内部控制的首要地位。在制度安排上，《党章》总纲明确规定党组织在同级各种组织中发挥领导核心作用，对国有企业的党的基层组织建立进行了制度安排，对企业党的基层组织的设立、职权作用和基本任务进行了规定。进而，《条例》对国有企业党的领导和党建工作进行了全面系统的制度安排。国有企业在组织架构的内部控制上加强党的建设，是吸纳了党的组织建设宝贵经验和成果，也是围绕组织架构制度创新展开的积极探索实践，更重要的是为国有企业防范政策、市场等外部风险增强了组织保障。
（2）发展战略
发展战略包括发展战略的制定及实施。制定发展战略阶段，企业首先要考虑是否符合国家行业发展规划和产业政策、是否符合国家经济结构战略性调整方向，《党章》已明确我国在新世纪新时代,经济和社会发展的战略目标，十九大也提出了新时代的十四条基本方略，绘制了目标实施时间表、路线图；在实施发展战略阶段，企业首要任务是加强对发展战略实施的领导，国有企业作为实施党和国家重大战略的重要力量，只有加强党对国有企业发展战略的领导，只有遵循和服从党和国家的发展战略大局，才能避免企业战略出错和战略失败，防范国有企业发展战略的风险，才能不断发展和壮大国有企业和国有经济。
（3）人力资源
人力资源包括人力资源的引进与开发，人力资源的使用与退出。习总书记指出，要坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用不能变。《党章》规定，党的基层组织的基本任务是发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，对党员进行教育、管理、监督和服务等，这些规定明确了党的基层组织在人力资源管理中的领导地位和工作内容 。《中国共产党党员教育管理工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列党内法规是宝贵、成熟的管理经验，是国有企业人力资源内部控制的做细做实，是中国特色现代企业制度在人力资源管理方面的具体体现。更重要的是，党的建设的首要任务是思想建设，国有企业通过思想政治工作支配企业全体员工的内控意识，影响全体员工实施控制活动和履行控制责任的态度、认识和行为，这也是对人力资源内部控制方面的重要贡献。
（4）社会责任
企业创造价值与履行社会责任是统一的有机整体，在价值创造过程中履行社会责任，履行社会责任的同时提高企业经济效益。随着大数据时代到来、社会关注度、参与度的提高，社会责任风险愈发突出，已成为国有企业实现可持续发展的根本所在。习总书记指出新形势下国有企业党建工作的目标方向之一就是：“成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量”。《党章》明确了中国共产党领导人民构建社会主义和谐社会、建设社会主义生态文等社会责任，因此，新时期国有企业作为社会发展的重要力量，要站在“构建社会主义和谐社会和中华民族永续发展”的高度定义企业的社会责任，并充当履行社会责任的主力军和先锋队，才能最大程度地防范社会责任风险。
（5）企业文化
企业文化可以为企业提供精神支柱，可以提升企业的核心竞争力，可以为内部控制有效性提供有力保证。《党章》总纲明确了中国共产党领导人民发展社会主义先进文化：建设社会主义精神文明，实行依法治国和以德治国相结合，提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，建设社会主义文化强国。党的十九大提出的“坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛”应是国有企业文化建设的根本遵循，十九大提出了社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，也应是国有企业文化自信的精神源泉和企业文化建设和评估的最高标准；更进一步讲，廉政文化是社会主义先进文化的重要组成部分，也是党风廉政建设的工作要求，国有企业加强廉政文化建设，是防范舞弊风险发生、避免内部控制形同虚设的重要措施。
（6）内部审计
内部审计主要是对内部控制的有效性进行监督检查，换言之，也是对全体人员权利运行和履职尽责的监督和评价。2018年5月习总书记主持召开中央审计委员会第一次会议时强调要加强全国审计工作统筹，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。2018年3月1日起施行的《审计署关于内部审计工作的规定》规定了国有企业内部审计机构应当在企业党组织、董事会(或者主要负责人)直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。近年来随着审计数据化的推行，实施大数据智能审计有助于提高审计效能，推动国有企业经济高质量发展。
按照《条例》，国有企业内部审计工作坚持党的领导，有助于充分发挥党组织与内部审计在组织治理中的协同作用，提高内部审计的独立性和权威性。同时，强化了审计结果运用，确保审计成果与纪检监察、组织人事、巡察等工作的有效衔接和真正贯通，促进做好审计监督的“后半篇文章”。
（三）全面强化的保障作用
内部监督是企业内部控制得以有效实施的机制保障，在内部控制构成要素中，具有十分重要的作用。十八大以来，党内监督在党和国家监督体系中充分发挥主导作用，全员参与监督的制度体系全面建立，日趋完善。
《党章》规定党的建设五项基本要求之一就是坚持从严管党治党，要深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，以零容忍态度惩治腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。《中国共产党党内监督条例》规定要建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系；
《党章》规定了企业党的基层组织有对党员进行教育、管理、监督和服务的基本任务，规定了党的各级纪律检查委员会有对党员进行教育、对党的组织和党员进行监督的职责；《监察法》规定监察委员会有对公职人员开展廉政教育和监督检查的职责；《中国共产党支部工作条例（试行）》规定党支部有对党员进行教育、管理、监督和服务的基本任务；《中国共产党党员权利保障条例》规定了党员有党内监督权；《纪检监察机关处理检举控告工作规则》规定任何组织和个人有权提出检举控告党组织、党员和监察对象。
内部控制作为由企业各层级员工共同参与实施的完整系统，是一个不断调整、逐步完善、持续优化的动态过程。在此过程中，按照党内监督制度机制运行，能够更加全面系统地预防、发现和整改内部控制设计与运行中存在的问题和薄弱环节并及时加以改进，确保内部控制体系得以有效运行，使制度优势更好地转化为治理效能。同时，以党内监督为主导，各类监督有机贯通、相互协调，形成监督合力，契合内部控制规范的成本效益原则，不仅提高监督效能，而且使内部控制有效性的评价结论更趋精准、合理。
04 结束语
总而言之，企业内控规范是中国现代企业制度的强制性要求，加强国有企业党的领导和党建工作是新时期的政治要求，将两者的有效结合，是现代企业制度的中国创新，是国际公司治理理论联系中国实际的完美实现，促进现代企业管理思想在中国企业的落地生根。
从现代公司治理的理论上讲，内部控制的制衡性原则在一定程度上增加了运营成本降低了运营效率，而党的建设工作“总揽全局、协调各方”的“团结”原则和机制很好的弥补了内部控制的天然缺陷，是对内部控制“兼顾运营效率”的最好诠释和实现。
从中国革命实践来看，中国共产党的建设经验是在民族危难之时经过战火硝烟考验的，是共产党人用鲜血和生命换来的，是中国人特有的风险管理“软实力”。将党的建设要求与企业内控规范的有机结合，是中国走出去、一带一路发展战略的机制保证，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的制度自信的重要方面，更是对世界内控理论和实践的重大贡献。
